การบริหารและการบริหารจัดการมีแนวคิดมาจากธรรมชาติของมนุษย์ที่เป็นสัตว์สังคมซึ่งจะต้องอยู่รวมกันเป็นกลุ่ม โดยจะต้องมีผู้นำกลุ่มและมีแนวทางหรือวิธีการควบคุมดูแลกันภายในกลุ่มเพื่อให้เกิดความสุขและความสงบเรียบร้อย ซึ่งอาจเรียกว่าผู้บริหารและการบริหาร ตามลำดับ ดังนั้น ที่ใดมีกลุ่มที่นั่นย่อมมีการบริหาร คำว่า การบริหารและการบริหารจัดการ รวมทั้งคำอื่น ๆ อีก เป็นต้นว่า การปกครอง (government)การบริหารการพัฒนา การจัดการ และการพัฒนา (development) หรือแม้กระทั่งคำว่า การบริหารการบริการ (service administration) การบริหารจิตสำนึกหรือการบริหารความรู้ผิดรู้ชอบ (consciousness administration) การบริหารคุณธรรม (morality administration) และการบริหารการเมือง (politics administration) ที่เป็นคำในอนาคตที่อาจถูกนำมาใช้ได้ คำเหล่านี้ล้วนมีความหมายใกล้เคียงกัน ขึ้นอยู่กับผู้มีอำนาจในแต่ละยุคสมัยจะนำคำใดมาใช้โดยอาจมีจุดเน้นแตกต่างกันไปบ้าง อย่างไรก็ตาม ทุกคำที่กล่าวมานี้เฉพาะในภาครัฐ ล้วนหมายถึง (1) การดำเนินงาน การปฏิบัติงาน แนวทาง (guideline) วิธีการ (method) หรือมรรควิธี (means) ใด ๆ (2) ที่หน่วยงานของรัฐ และ/หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐนำมาใช้ในการบริหารราชการหรือปฏิบัติงาน (3) ตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ (4) เพื่อนำไปสู่จุดหมายปลายทาง (end หรือ goal) หรือการเปลี่ยนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้นกว่าเดิม เช่น มีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปสู่จุดหมายปลายทางเบื้องต้น (primary goal) คือ ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารราชการ หรือช่วยเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติราชการให้เป็นไปในทิศทางที่ดีกว่าเดิม หรือมีวัตถุประสงค์เพื่อนำไปสู่จุดหมายปลายทางสูงสุด (ultimate goal) คือ การพัฒนาประเทศที่ประเทศชาติและประชาชนอยู่เย็นเป็นสุขอย่างยั่งยืน เป็นต้น และทุกคำดังกล่าวนี้ อาจมองในลักษณะที่เป็นกระบวนการ (process) ที่มีระบบและมีหลายขั้นตอนในการดำเนินงานก็ได้
หมายถึง ข้าราชการ กิจกรรมต่าง ๆ ที่รัฐพึงปฏิบัติ
Administration หมายถึง ความพยายามในการที่จะร่วมมือกันดำเนินการในองค์การ
Public Administration หมายถึง การร่วมมือกันดำเนินงานของรัฐ
รัฐประศาสนศาสตร์ Public Administration เป็นวิชาที่ศึกษาค้นคว้าทางด้านการบริหารงานภาครัฐ
บริหารธุรกิจ Business Administration การบริหารงานของบริษัทห้างร้านเอกชนหรือธุรกิจอื่น
ความหมายของการบริหารHerbert A Simon กล่าวว่า การบริหาร หมายถึง กิจกรรมของกลุ่มบุคคลที่ร่วมมือร่วมแรงร่วมใจกันปฏิบัติเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ร่วมกัน
Ernest Dale กล่าวว่า การบริหาร หมายถึง การทำงานให้สำเร็จลุล่วงไปโดยใช้ผู้อื่นเป็นผู้กระทำ
- Administration เป็นการบริหารจัดการ ในองค์การขนาดใหญ่ องค์การทางราชการ หรือบริหารราชการ ภาครัฐ
- Management เป็นการบริหารจัดการ ในองค์การธุรกิจ การบริหารภาคธุรกิจเอกชน
Thomas S. Khun กำหนดคำว่า Paradigm เป็นเสมือนการกำหนดแก่นของปัญหา แนวทางแก้ปัญหา
Nicholas Henry แบ่ง พาราไดม์ ออกเป็น 5 ส่วน
1. การแยกการบริหารออกจากการเมือง (The Politics / Administration Dichotomy)
Woodrow Wilson เขียนบทความ “The study of Administration” เป็นบิดาวิชา รัฐประศาสนศาสตร์ อเมริกา
(บิดา รัฐประศาสนศาสตร์ ยุโรปและเยอรมันคือ Max Weber)
ผู้ให้การสนับสนุน : Frank J. Good now และ Leanard D. White
2. หลักการบริหาร (The principle of Administration ผู้เขียน William F. Willoughby)
ผู้ให้การสนับสนุน : Federick W. Taylor , Henri Fayol , Luther Guliek & Lyndall Urwick (คิดกระบวนการบริหาร POSDCORB) , Mary P Follet
ผู้ไม่เห็นด้วย เพราะคิดว่าเป็นเพียงภาษิตทางการบริหาร (Proverbs of Administration) : Fritz M. Mark , Dwight waldo , John M. guas , Norton E. long
3. การบริหารรัฐกิจ คือ รัฐศาสตร์ (Public Administration as political science)
ยุคนี้ไม่ค่อยมีความก้าวหน้านัก
4. การบริหารรัฐกิจ คือ ศาสตร์ทางการบริหาร (Public Administration Administrative science)
แนวความคิด Organization Theory ทฤษฏีองค์การ และ การวิจัยเชิงปฏิบัติการ Operation Research เน้นศึกษา System Analysis , Cybernatic , Network Analysis , Program management
5. การบริหารรัฐกิจ คือ การบริหารรัฐกิจ (Public Administration as Public Administration)
นักวิชาการได้สร้าง รัฐประศาสนศาสตร์ให้เป็นสหวิชาการ (Interdisciplinary) ทำให้เกิดแนวคิด – การพัฒนาองค์กร , นโยบายสาธารณะ , ทางเลือกสาธารณะ , เศรษฐศาสตร์การเมือง , การจัดการองค์กรสมัยใหม่
ทฤษฎีทาง รัฐประศาสนศาสตร์ (การบริหารรัฐกิจ) แบ่งเป็น 4 สมัย
Œ ทฤษฎีดั้งเดิม (1887-1950)
1. การบริหารแยกออกจากการเมือง (Politics / Administration Dichotomy)
- Woodrow Wilson บทความ The Study of Administration
- Frank J. Good now หนังสือ Politics and Administration เกี่ยวกับ การปกครอง หน้าที่การเมือง และ การปฏิรูปการปกครอง
- Leonard D White หนังสือ Introduction to the study of Public Administration เป็นตำราเล่มแรกของ รัฐประศาสนศาสตร์
2. ระบบการราชการ (Bureaucracy) Max weber
2.1 อำนาจ Authority ความสามารถของบุคคลหนึ่งที่จะเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมบุคคลอื่น
2.1.1 รูปแบบการใช้อำนาจเฉพาะตัว (Charismatic Domination)
2.1.2 รูปแบบการใช้อำนาจแบบประเพณีนิยม (Traditional Domination)
2.1.3 รูปแบบการใช้อำนาจตามกฎหมาย (Legal Domination)
2.2 องค์ประกอบของระบบราชการ
2.2.1 หลักลำดับชั้นของสายบังคับบัญชา (Hierarchy)
2.2.2 อำนาจของสมาชิกองค์การ ตำแหน่งที่ดำรงอยู่ (positional and Authority)
2.2.3 การทำงานระบบราชการถูกกำหนดโดยกรอบระเบียบ (Rule, Regulation and procedure)
2.2.4 ข้าราชการวางตัวเป็นกลาง (Impartiality)
2.2.5 การรับราชากรถือว่าเป็นอาชีพทีมีความมั่นคง (Security)
2.2.6 ระบบราชการมีลักษณะคงทนถาวร
2.2.7 ระบบการจูงใจกำหนดอัตราเงินเดือนแน่นอน(Fixed Salary)
2.2.8 ใช้เหตุผลตัดสินปัญหา (Rationality)
2.2.9 การบริหารงานบุคคลอาศัยหลักคุณวุฒิ (merit System)
2.2.10 ระบบความสัมพันธ์บุคคลในราชการอย่างเป็นทางการ
2.3 ความวิเศษของระบบราชากร (เหนือกว่าระบบอื่น) Monocratic Bureaucracy
3. วิทยาศาสตร์การจัดการ (Scientific Management) Fredirick W Taylor บิดาของทฤษฎี และ เขียนหนังสือ Scientific Management และบทความ The principle of Scientific Management
- เดิมคนงานมีแนวโน้มที่จะอู้งาน (Soldiering) ให้หันมาทำงานเป็นทีม (Systematic Soldiering)
3.1 หลักวิทยาศาสตร์สำหรับทำงานเป็นขั้นตอนต่าง ๆ
1. Specialization ความชำนาญเฉพาะด้าน
2. One Best way วิธีการทำงานที่ดีที่สุดเพียงวิธีเดียว
3. Incentive Wage System ระบบการจูงใจโดยใช้มาตรฐานของงาน
4. Time And Motion Study การศึกษาระยะเวลา และการเคลื่อนไหวในการปฏิบัติงาน
5. Piece Rate System ระบบการจ่ายค่าตอบแทนเป็นรายชิ้น
3.2 คัดเลือกคนตามกฎเกณฑ์วิทยาศาสตร์ให้เหมาะกับงาน
3.3 พัฒนาคนงานโดยการสอน ให้คนงานทำงานถูกต้องตามหลักวิทยาศาสตร์การจัดการ
3.4 สร้างบรรยากาศการร่วมมือในการทำงานอย่างมิตรระหว่างฝ่ายจัดการและฝ่ายคนงาน
4. หลักการบริหาร (Principle of Administration) ใช้หลักวิทยาศาสตร์มาใช้
- Mary parker Follet เสนอให้เห็นข้อดีของการขัดแย้ง, มนุษย์ไม่ชอบคำสั่ง คนสั่งต้องมีศิลปะ , องค์การเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร&คนงาน , หลักการบริหารต้องให้ความสำคัญกับการประสานงาน
- Henri Fayol หลักการบริหาร
1. การแบ่งงานกันทำ (Division of work)
2. อำนาจโดยชอบธรรม
3. วินัย (Discriplinary)
4. เอกภายในการบังคับบัญหา (Unity of Command)
5. เอกภาพของคำสั่ง (Unity of Direction)
6. หลักผลประโยชน์ส่วนรวมมาก่อนผลประโยชน์ส่วนตัว
7. การให้รางวัลตอบแทน
8. การรวมอำนาจ (Centralization)
9. ลำดับขั้นของสายการบังคับบัญชา (Scolar Chain)
10. คำสั่ง (Order)
11. ความเสมอภาค (Equality)
12. ความมั่นคงของคนงาน
13. ความคิดริเริ่ม
14. ความสัมพันธ์อันดีระหว่างคนในองค์กร (Esprite De Corps)
OSCAR
O : Object วัตถุประสงค์
S : Specialization ความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน
C : Coordination การประสานงาน
A : Authority อำนาจหน้าที่
R : Responsibility ความรับผิดชอบ
POCCC
P : Planning การวางแผน
O : Organization การจัดองค์การ
C : Commanding การบังคับบัญชา
C : Coordinating การประสานงาน
C : Controlling การควบคุม
- James D. Mooney และ Alan C. Reiley เขียนหนังสือ Onward Industry และ principle of Organization
- Coordination หลักการประสานงาน
- Hierarchy หลักลำดับชั้นของสายบังคับบัญชา
- Specialization หลักการแบ่งงานตามหน้าที่
- Line & Staff หลักการหน่วยงานหลักและหน่วยงานช่วย
- Luther H. Gulick และ Lyndall Urwick หนังสือ Papers on the Science of Administration
- Planning การวางแผน
- Organization การจัดองค์การ
- Directing การอำนวยการ
- Staffing การสรรหาบุคคล
- Coordinating การประสานงาน
- Reporting การรายงาน
- Budgeting การงบประมาณ
ทฤษฎีท้าทาย (1950-1960) หลังสงครามโลกครั้งที่ 2
1. การบริหาร คือ การเมือง
a. Fritz Morstein marx เขียน Element of Public Administration “การบริหารที่ปลอดจากค่านิยมนั้นแท้จริงแล้วเป็นการเมืองบรรจุไว้ด้วยค่านิยม”
b. Paul Henson Appleby 1981-1963 “อำนาจ3ฝ่าย นิติบัญญัติ ตุลาการ และบริหาร แยกออกจากันไม่ได้เด็ดขาด”
c. John M Guas , Avery Lieserson
2. ระบบราชการแบบไม่เป็นทางการ
a. Robert Michels เขียน Political Parties = Iron Law of the Oligarchy กฎเหล็กแห่งคณาธิปไตย “ระบบประชาธิปไตยในตอนแรกไปสู่ระบบการปกครองแบบเผด็จการในตอนหลัง”
b. Robert Marton “กฎระเบียบต่าง ๆ เป็นเป้าหมายขององค์การ
c. Alvin N. Gouldner เขียน patterns of Industrial Bureaucracy “บทบาทขององค์การแบบไม่เป็นทางการภายในระบบราชการ เบี่ยงเบนและทับซ้อนระบบราชการแบบเป็นทางการอีกครั้ง”
3. มนุษยสัมพันธ์ (Human relation)
a. Elton Mayo ทำการทดลอง Hawthorne Study “ศึกษาการทำงานของคนงานประจำโรงงานไฟฟ้า ชื่อ Western Electric company สรุป
§ ปัจจัยทางปทัสถาน เป็นตัวกำหนดปริมาณผลผลิต
§ ความคิดคนงานต้องการค่าตอบแทนมากๆ นั้นผิด ที่ถูกพฤติกรรมคนงานถูกกำหนดโดยรางวัลและบทลงโทษ
§ พฤติกรรมคนงาน กำหนดโดยความสัมพันธ์ภายในกลุ่มอย่างมาก
§ ผู้นำกลุ่มแบบเป็นทางการ และไม่เป็นทางการไม่เหมือนกัน
§ สนับสนุนการวิจัยแบบผู้นำ
b. Abraham H. Maslow ทฤษฎีลำดับขั้นของความต้องการ Hierarchy of needs
§ มนุษย์มีความต้องการหลายอย่าง
· ความต้องการทางกายภาพ (Physical /Basic Needs)
· ความต้องการทางด้านความปลอดภัย (security / Safety Needs)
· ความต้องการที่จะผูกพันทางสังคม (Social / Love needs)
· ความต้องการฐานะเด่นได้รับการยกย่อง (Esteem Needs)
· ความต้องการที่จะตระหนักความจริงในตน (Self Actualization)
§ Maslow “ถ้ามนุษย์ได้รับการตอบสนองแล้ว มนุษย์ก็จะมีความต้องการในลำดับถัดไป”
§ ความต้องการของมนุษย์ องค์กรที่ดีที่สุดคือองค์กรที่สร้างคนให้เป็นที่ยอมรับตนเองและคนอื่น / มีความสามารถในการแก้ปัญหา
c. Fedric Herberg ทฤษฎี Motivator – Hygiene Theory “ทฤษฏีปัจจัยจูงใจ –ปัจจัยสุขวิทยา เหมือนทฤษฏีลำดับขั้นของความต้องการ คือ กระตุ้นให้ทำงาน
§ Hygiene Factor ปัจจัยทางสุขวิทยา นโยบายและการบริหารของบริษัท และสภาพในการทำงานโดยทั่ว ๆไป (ไม่สามารถสร้างความพอใจได้)
§ Motivation Factor ปัจจัยจูงใจ ได้รับความสำเร็จในงาน มีโอกาสก้าวหน้า ได้รับการยอมรับ (สามารถสร้างความพอใจในงานกับคนงานได้)
d. Douglas Mc. Gregor เขียนหนังสือ The Human Side of Enterprise การจูงใจคนงานมี 2 วิธี
- วิธีเดิม Theory X มองคนในแง่ไม่ดี
- ทฤษฎีแบบมนุษยสัมพันธ์ Theory Y มองคนในแง่ดี
e. Chis Argyris บอกว่า
- มนุษย์มีสุขภาพจิตดี คือ มนุษย์ที่ผ่านการพัฒนาเป็นผู้ใหญ่
- การจัดโครงสร้างทางราชการเป็นแบบปิระมิด เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนา
- ในระยะยาว การออกแบบองค์กรแบบราชการไม่ใช่วิธีออกแบบองค์กรให้เกิด
ประสิทธิผลได้
4. ศาสตร์การบริหาร
a. Chester Barnard หนังสือ The function of the Executive
- องค์การเกิดจากคนร่วมมือกันทำงาน
- เอาคนมาร่วมมือกันต้องมีการจัดระบบ
- องค์การอยู่ได้ ถ้าคนร่วมมือกัน ทำงานได้สำเร็จ
- องค์การอยู่ได้ ขึ้นกับความสามารถของฝ่ายบริหาร(Executive)
- ฝ่ายบริหารมีหน้าที่ตัดสินใจ ในกรอบของศีลธรรม
b. Herbert A. Simon หนังสือ Administrative Behavior
i. การสร้างเครื่องมือเพื่อมององค์กร
ii. ข้อบกพร่องของหลักการบริหาร (Simon ลบล้างหลักการบริหารปี 1947)
หนึ่ง. ความขัดแย้งระหว่างข่ายการควบคุม Span of Control หลักลำดับขั้น Hierarchy
สอง. ความขัดแย้งระหว่างผู้เชี่ยวชาญ Specialization หลักเอกภาพการควบคุม Unity of Command
สาม. ความขัดแย้งระหว่างการจัดการองค์กร
iii. การตัดสินใจเป็นหัวใจของ รัฐประศาสนศาสตร์ Simon เป็นบิดาทฤษฎีการตัดสินใจ (Decision Making Theory)
iv. การตัดสินใจเป็นเรื่องของเป้าหมายองค์กร
o ลำดับขั้น Hierarchy of Decisions ผู้อยู่สูงกว่าจะกำหนดเป้าหมายการ
ทำงาน
v. ดุลยภาพภายในองค์กร Equilibrium
Ž ทฤษฎี รัฐประศาสนศาสตร์ สมัยใหม่ 1960-1970
1. นำเอาทฤษฎีแบบมาใช้
2. นักวิชาการอีกกลุ่มสนใจ รัฐประศาสนศาสตร์ เปรียบเทียบ Coparative Public Administration
ก่อตั้งกลุ่มศึกษา การบริหารงานเปรียบเทียบ Coparative Administration Group CAG
นักวิชาการ Fred W Riggs และ Ferrel Heady
Riggs แบ่งการบริหารงาน
1. รูปแบบ Agaria – Industria Society แบ่งสังคม
a. Agaria Society สังคมเกษตรล้าหลัง
b. Transitia Society ระหว่าง a กับ c
c. Industria Society สังคมอุตสาหกรรมทันสมัย
2. Prismatic Model
a. Fused Society สังคมที่โครงสร้างไม่ซับซ้อน
b. Prismatic Society ระหว่าง a กับ c
c. Diffuse Society โครงสร้างสังคมที่ซับซ้อนมาก
ระบบราชการในประเทศที่กำลังพัฒนา
1. ระบบเผด็จการแบบประเพณีนิยม Traditional Autocratic System
2. ระบบข้าราชการเป็นผู้นำ bureaucratic Elite System
3. ระบบประชาธิปไตยแบบแข่งขัน Polyarchal Compititive System
4. ระบบกึ่งแข่งขันถูกครอบงำโดยพรรคการเมือง Dominant Party semi Competitive System
5. ระบบข้าราชการเป็นผู้ตามที่เข้มแข็ง Mobilization System
6. ระบบเผด็จการเบ็ดเสร็จแบบคอมมิวนิสต์ Communist Totalitarianism system
ระบบทฤษฎี รัฐประศาสนศาสตร์ สมัยปัจจุบัน 1970-ปัจจุบัน
- รูปแบบการกำหนดนโยบาย Thomas R Dye เขียนหนังสือ Understanding Public Policy
1. รูปแบบผู้นำ Elite Model
2. รูปแบบกลุ่ม Group Model
3. รูปแบบสถาบัน Institutional Model
4. รูปแบบระบบ System Model
5. รูปแบบกระบวนการ Process model
6. รูปแบบมีเหตุผล Rational Model
7. รูปแบบค่อยเป็นค่อยไป Incremental Model
- แนวคิดทางนโยบาย Ira Sharkansky จำแนกนโยบายของรัฐออกเป็น
1. ขั้นกำหนดนโยบายของรัฐ Public Policy
2. ขั้นผลิตของนโยบาย Policy Output
3. ขั้นผลกระทบของนโยบาย Policy Impact
- การจัดองค์การสมัยใหม่ Modern Organization
1. องค์การชั่วคราว Temparary Organization
2. องค์การตามสถานการ Situational หรือ Contingency Organization
3. องค์การแบบประชาธิปไตย Democratic Organization
